清华金融评论

中国养老金三支柱体系建设正在推进过程中，养老金管理体系改革已经进入深水区。本文分析了目前中国养老金体系的不足，并从体系创新、职责创新、机制创新和政策创新四方面给予相关建议。

十八大提出“两个一百年”，即到建党100周年时全面建成小康社会和到新中国成立100周年时，建成富强民主文明的社会主义现代化国家，这是中华民族伟大复兴的战略部署和未来发展的奋斗目标。建设更加公平、更加可持续的养老金体系是这一奋斗目标的重要内容之一，同时也是保障目标实现的重要手段之一。

从过程来看，中国养老金改革取得巨大成就，促进并保障了经济市场化进程，甚至可以与改革开放30多年来所创造的经济发展奇迹相提并论。一是形成多层次体系。初步形成公共养老金、企业年金、职业年金、商业养老保险等多层次体系，虽然层次之间改革步调不一、成效各异，但彻底改变居民依赖政府与单位的传统保障观念，提高了制度对市场经济的适应性。二是实现制度全覆盖。特别是公共养老金从小到大，从弱到强，通过“改制、扩面、提升统筹层次”等一系列改革，基本实现“应保尽保”，2015年基本养老保险参加人数85833万（包括参保离退休人员9142万人）。三是推进改革市场化。市场在养老金体系中的地位和作用逐步显现和加强，这既表现在公共养老金领域引入市场机制，减轻政府责任；也表现在私人养老金市场的发展。基本养老金虽然年年增长，但其替代率及其在养老收入中的占比均趋于下降，制度替代率由1993年的75.98%下降到2015年的42.56%，为市场作用的发挥腾出了空间。

然而，从现状和未来需要来看，中国养老金体系存在的问题也更为突出，可持续性堪忧。一是市场不足，这既表现在对市场手段的利用缺乏规划和战略思考，也表现为私人养老金市场发展滞后；无论是覆盖人群、基金规模，还是支付水平，养老金结构严重失衡，基本养老金“独撑天下”的格局没有得到实质性的改变，私人养老金所占份额和发挥的作用很小。2015年退休人员的总替代率为44.08%，其中基本养老金的替代率为42.56%，第二、三层次的替代分别仅为0.26%、1.26%；私人养老金资产占GDP的比例为2.61%，而经济合作与发展组织（OECD）国家的加权平均占比超过80%，荷兰最高，为159.3%。二是积累不足。目前中国养老金体系只积累了7.668万亿元资产，占GDP的比重为11.33%，人均养老金资产积累不足6000元，不足发放3年；而同期美国养老金资产25.4万亿美元，占GDP的152%，人均养老金资产接近8万美元，是中国的90倍左右。三是偿付不足。1997年世界银行推算认为，中国隐性养老保险债务占GDP的46%～69%；国内有学者认为这一比例高达54%；笔者在2003年推算个人账户基金的精算缺口在其累积余额的15%以上。比较权威的安联养老金可持续性指数评价一直给予中国差评，2014年在前50大经济体中排名第45名，列希腊（43名）之后，仅仅优于斯洛文尼亚、印度、日本、巴西和泰国。

面对未来，中国养老金存在诸多问题急须解决，如个人账户何去何从，公共养老金如何提升财务可持续性，如何降低缴费率以增强经济活力，公共养老金、企业养老金与个人养老金如何均衡发展，如何支持商业保险在养老金体系中发挥更大的作用等，改革已进入深水区，必定涉及整体架构的重新调整或布局，必然涉及利益调整，应更多从经济社会发展的整体考虑，从人民的全局利益出发，更多考虑体系的平衡、可持续和充足性，通过体系、组织、机制、政策等方面的改革创新，提升公平和效率，为实现“两个一百年”宏伟目标发挥应有的作用。

体系创新：清晰界定中央、地方政府及市场责任

支柱不均衡、过于依赖公共养老金，是当前中国养老金体系可持续性差的主要根源之一。1991年就正式提出建设三支柱，但随后的改革主要集中第一支柱，而第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后，所占份额比较小。同时，中央政府与地方政府的管理责任不清晰，统筹基金与个人账户混账管理方式，导致制度退回到现收现付制，个人账户出现空账。为此，应在前期改革基础上将现行养老金体系改造成五个层次，形成层次分离且相对均衡、责任清晰、统一的体系框架：第一层次为全国统筹的国民养老金，是中央政府负责、全民普享、均一的基础养老金，以税收为筹资手段，由中央政府组织实施并负责财务支持，可引入家庭收入调查等目标定位手段，以提高资金的使用效率。第二层次为省级统筹基础养老金，是以基本养老保险社会统筹部分为基础建立的省级统筹基础养老金，由地方政府负责组织提供并承担财务责任，单位和个人共同缴费筹资，采取现收现付制。第三层次为强制性、与职业相关的第二支柱。将现行基本养老保险中的个人账户剥离，与企业年金、职业年金整合，要求每位就业人员“自动加入”，个人按规定以收入的8%强制缴费，用人单位视情况配比缴费。这一层次完全积累、归属个人，采取市场化运作，发挥养老金管理公司等金融机构的作用。在改革的步骤上，可区分“老人”与“新人”，要求新参加工作的“新人”统一将个人账户与企业年金（职业年金）整合，而已经参加基本养老保险的“老人”则可自愿选择去留。第四层次为自愿性、税优第三支柱。进一步发展市场化、自愿性的个人储蓄性养老保险计划，出台支持个人商业养老保险发展的税收政策，充分发挥好商业保险的作用，满足高层次、多样化的保障需求。第五层次为家庭、土地保障等其他养老保障。宣扬好儒家孝道文化，提升家庭在提供养老服务及资金方面的作用。

职责创新：基于风险强化市场监管

依据提供主体的不同，养老金划分为公共养老金（Public Pension）与私人养老金（Private Pension），前者由政府经营提供，通常采取现收现付制；后者由市场经营提供，通常采取积累制。两者在经营理念、目的、机制等方面存在诸多差别，监管的方式方法和手段也不相同，大部分经济体有效区分了公共养老金与私人养老金的监管，私人养老金多由金融监管机构负责监管。中国养老金体系存在重复监管、空白监管，特别是企业养老金的监管出现“多龙治水”的混乱局面，部门的认识和利益导向也影响改革深入。如何强化监管，是保障养老金资产安全、提升体系可持续性需要解决的问题之一，其关键在于通过职责创新建立基于风险的养老金监管制度。

为此建议：一是成立超越部委利益的养老金改革协调小组，由发改委、财政部、人民银行、人社部、保监会、证监会等部委共同参与，研究制定养老金体系的制度框架及相关政策，推进养老金立法工作。二是强化人社部门在公共养老金领域的监管职责。人社部门专司公共养老金的经营管理与监督，负责上述养老金体系第一、二层次的组织提供和监督管理，其中各地人社厅负责第二层次，全国人社部负责第一层次，并对各地人社厅提供业务指导。三是成立保险与养老金监管委员会。借鉴欧盟金融监管经验，将私人养老金监管统一归口到中国保监会，更名为保险与养老金监管委员会，并成立专门机构，负责第三、四层次的监督管理。财政税收部门从计划的公平性及适格性等角度参与审查和管理税优型养老金计划。

机制创新：政府主导下的市场化

从各国经验来看，有效发挥市场作用、私人养老金比较发达的国家，体系相对可持续性较好，如澳大利亚；而政府大包大揽的国家，私人养老金市场欠发展，体系的可持续性就相对差些。基于国情，中国政府无法为全体居民提供体面的养老金，建立政府主导下的市场化养老金机制，是比较现实的选择。为此，首先要发挥好政府的主导作用：一是统筹养老金制度建设，主导养老金立法、体系框架设计及政策措施制定等方面的工作；二是组织、提供公共养老金，为尽可能多的国民提供基本生活的收入保障；三是提供一定的财政补贴或税收优惠等方面的政策支持，鼓励或吸引企业或个人为老年生活进行理性规划，并预留资产；四是监督管理养老金市场，维护受益人的合法权益和市场的稳定可持续。其次，要建立并优化市场化机制，在合理界定政府责任与作用的基础上优化社会保险与商业保险、保险与金融投资等关系。要从制度保证市场在资源配置中的基础性作用，基本保障之外的各层次养老金应实行市场化运作，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、托管优势、保险业的精算、产品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配管理优势等。还要从立法层面有效限制公共养老金的边界，为私人养老金发展腾出更大的空间，明确企业年金、职业年金、税优型商业养老保险的完全市场化运作。

政策创新：建立税收政策诱导机制

税收政策是利益诱导机制，使得国民将资金投资于养老金比其他投资渠道更有利，从而调动其参保的积极性。在中国，第二支柱的税收政策已经解决，第三支柱的税收政策依然没有出台。给予第三支柱税收优惠政策，其意义不仅仅在于提升国民的保险意识、风险意识和自我养老的责任意识，吸引更多的社会资源参与养老金体系建设。更为重要的是推动养老金产业化发展，优化金融市场结构，为供给侧改革和经济发展提供长期稳定资金。目前中国有财力进一步完善包括养老金税收政策在内的税收政策体系，促进税收在维护社会公平、调节收入分配中的作用。为此建议实施两项第三支柱激励政策：一是对未达到起征点的中低收入人群进行直接补贴，吸引这些人群参与养老金第三支柱，提高自我保障水平；财政补贴总额可确定为每年个人所得税额的一定比例，并于每年分配至中低收入人群的退休账户。二是将企业年金、职业年金个人所得税政策推广适用于所有人群，即遵循《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》文件，允许没有参加企业年金或职业年金的人群，建立个人退休账户，享受文件同等待遇，即在收入4%以内缴费的，可以税前列支，同时允许用人单位配资。

（段家喜为长江养老保险股份有限公司产品管理部总经理。本文编辑/王蕾）