清华金融评论

2012年6月，原中国银监会公布《商业银行资本管理办法（试行）》（简称《资本办法》）。中国银保监会会同中国人民银行开展《商业银行资本管理办法（试行）》的修订工作，形成了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），于近日现向社会公开征求意见。本文认为，《资本办法》与《征求意见稿》最大的不同，是上位法的差异。

资本管理是商业银行的基础制度和金融监管的关键抓手之一。2012年6月，原中国银监会公布《商业银行资本管理办法（试行）》（简称《资本办法》），确立了我国商业银行资本监管制度。《资本办法》自2013年1月1日起施行。

《资本办法》实施10年来，在商业银行提升风险管理水平，优化服务实体经济质效等方面发挥了重要作用，也为我国金融进一步对外开放创造了有利条件。近年来，随着经济金融形势和商业银行业务模式的变化，《资本办法》实施过程中遇到一些新问题，有必要依据新情况进行调整。与此同时，巴塞尔委员会（BCBS）深入推进后危机时期监管改革，先后发布了一系列审慎监管要求，作为全球资本监管最低标准，并将在未来逐一开展“监管一致性”（RCAP）评估。

中国银保监会会同中国人民银行开展《商业银行资本管理办法（试行）》的修订工作，形成了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见，于近日向现向社会公开征求意见。

《征求意见稿》篇幅高达40万字，由正文和25个附件组成，内容非常专业和细致。笔者花了好几天时间对比《资本办法》与《征求意见稿》，逐字逐句核对两者的差异，也是如同雾里看花，没完全看得清清楚楚明明白白。但笔者还是看清了《资本办法》与《征求意见稿》的最大差异。

“人民银行”在《征求意见稿》中多次出现

具体而言，在《资本办法》中，提到“人民银行”的只有两处，如下：

第五十七条　商业银行对我国中央政府和中国人民银行债权的风险权重为0%。

第五十八条　商业银行对我国公共部门实体债权的风险权重为20%。我国公共部门实体包括：（一）除财政部和中国人民银行以外，其他收入主要源于中央财政的公共部门。（二）省级（直辖区、自治区）以及计划单列市人民政府。商业银行对前款所列公共部门实体投资的工商企业的债权不适用20%的风险权重。

而在《征求意见稿》中，提到“人民银行”有21次之多（包括沿用《资本办法》中提到“人民银行”的两处）。

《征求意见稿》体现了人民银行对商业银行具有的监管权限

“人民银行”不仅在《征求意见稿》中出现的次数增加了近10倍，更重要的是《征求意见稿》体现了人民银行对商业银行具有的监管权限。

《征求意见稿》第一条即开宗明义地宣告，“为加强商业银行资本监管，维护银行体系安全、稳健运行，保护存款人利益，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国外资银行管理条例》等法律法规，制定本办法。”

而《资本办法》的第一条是：“为加强商业银行资本监管，维护银行体系稳健运行，保护存款人利益，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国外资银行管理条例》等法律法规，制定本办法。”

两者相比，《征求意见稿》第一条多出了《中华人民共和国中国人民银行法》。

这也意味着，《征求意见稿》的上位法与《资本办法》相比，多出了一部《中华人民共和国中国人民银行法》。而《中华人民共和国中国人民银行法》这部法律的意义是确立了中国人民银行作为我国的中央银行的地位。《中华人民共和国中国人民银行法》成为《征求意见稿》的上位法之一，也就标志着中国人民银行在商业银行资本管理上的法律地位得到进一步的确认。

《征求意见稿》第九条第二款和第三款规定：

中国人民银行（以下简称人民银行）、银保监会依照本办法对系统重要性银行附加资本要求和附加杠杆率要求执行情况进行监督检查，并采取相应的监管措施。

人民银行依照本办法对商业银行宏观审慎管理要求执行情况进行监督检查，并会同银保监会采取相应的监管措施。

换言之，对于对系统重要性银行附加资本要求和附加杠杆率要求执行情况，由人民银行和银保监会进行监督检查，并采取监管措施；而对于商业银行宏观审慎管理要求执行情况，监督检查权在人民银行，采取相应的监管措施则由人民银行会同银保监会。

具体而言，在商业银行资本管理的监督检查方面，《征求意见稿》规定：

-人民银行、银保监会有权根据宏观经济金融形势、宏观杠杆率水平、银行体系稳健性、系统性金融风险表现以及银行业发展实际等因素，对逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求进行调整。

-人民银行、银保监会可对系统重要性银行开展监督检查，并将检查结果作为提出资本监管要求的参考。

-人民银行、银保监会有权对未达到逆周期资本要求的商业银行，以及附加资本、附加杠杆率未达到监管要求的系统重要性银行采取监管措施，督促其提高资本充足水平。

-商业银行未按本办法规定提供监管资本报表或报告、未按规定进行信息披露或提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表和统计报告的，银保监会、人民银行依据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》的相关规定责令改正，逾期不改正或情节严重的，依法实施行政处罚。

-除上述监管措施外，银保监会、人民银行可依据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》以及相关法律、行政法规和部门规章的规定，采取其它监管措施。

《征求意见稿》规定了多处“由人民银行会同银保监会另行规定”的内容，包括：

-逆周期资本的计提与运用规则由人民银行会同银保监会另行规定；

-国内系统重要性银行的认定标准及其附加资本要求由人民银行会同银保监会另行规定；

-总损失吸收能力的计算规则和监管要求由人民银行会同银保监会另行规定；

-全球系统重要性银行持有的外部总损失吸收能力非资本债务工具的扣除规则由人民银行会同银保监会另行规定；

-全球系统重要性银行持有的外部总损失吸收能力非资本债务工具的扣除规则由人民银行会同银保监会另行规定；

-商业银行对除全球系统重要性银行以外的其他国内系统重要性银行发行的外部总损失吸收能力非资本债务工具（未扣除部分）的风险权重由人民银行会同银保监会另行规定。

《征求意见稿》规定，“系统重要性银行应在满足上述要求基础上，按照银保监会、人民银行相关要求，在集团层面建立风险数据加总和风险报告体系。”

此外，《征求意见稿》赋予了人民银行对相关内容的调整权，规定“银保监会、人民银行可以根据外部经济环境、商业银行经营管理和风险水平等情况，对本办法相关内容进行调整。”

总之，从《资本办法》转向《征求意见稿》，是顺应了近年来国际监管潮流对宏观审慎监管的注视。在宏观审慎监管系统下，对系统重要性金融机构（G-SIFI）的监管是一个重要的内容，而对系统重要性银行等系统重要性金融机构的监管离不开央行的参与。《资本办法》与《征求意见稿》最大的不同，是上位法的差异。