标题：细数G20同各国际组织的关系
时间：2015年5月20日 (上午9:17)
分类：消息汇
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作者：清华金融评论

  G20同主要国际组织关系综述 G20所代表的全球经济治理架构的特点是，以G20峰会的领导人共识为统领，以南北主要大国的政策协调与合作为手段，以主要国际经济金融组织参与和落实G20决策为支撑。其中，同国际组织的关系十分关键。由于G20并没有常设秘书处和工作人员，其达成的许多决定和共识仍需要通过有关国际组织推行和落实，主要方式有提供政治指导、确定工作重点、筹措资金、推动改革等。   G20机制成立以来，无论是在财长和央行行长会议时期，还是提升为领导人峰会之后，均同有关国际组织保持密切的工作联系。其中，联系最为密切的有7个组织，分别是：国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）、金融稳定理事会（FSB）、联合国（UN）、国际劳工组织（ILO）和经合组织（OECD）。   一方面，这些国际组织受G20委托，在各级别的G20会议筹备过程中就有关具体议题提供技术和智力支持，包括背景文件、工作建议等。另一方面，这些国际组织也成为G20重要成果的落实者和执行者。例如，国际货币基金组织负责开展G20宏观经济政策相互评估工作并落实关于G20推动的国际货币基金组织份额和治理改革一揽子方案；   FSB负责推进G20峰会决定的金融监管改革领域各项重要举措；WTO和OECD负责研究贸易问题，包括大宗商品价格波动和全球价值链体系，并监督落实G20成员遵守反对贸易保护主义情况；ILO负责提供全球就业形势和有关政策建议，为G20历届峰会都沿用的“增长和就业”主题提供技术支持。   这些国际组织全程参与G20峰会筹备工作，不仅派代表参加各类工作组会、协调人会、财金副手会、财长会、专业部长会，及时介绍有关工作进展和计划，而且其负责人都应邀参加历届峰会，同各国领导人直接交换看法。   可以说，G20与上述国际组织形成了互有需要的“引领-跟从”关系（LEADER-FOLLOWER），以及相辅相成的“共生”关系。既表现在前者引领和决策，后者跟进和落实，彰显G20在全球经济治理中的领导力；也表现在后者依托前者，加强全球经济治理机构之间的协调配合，同时通过G20平台扩大自身合法性和影响力。   G20同这些国际组织的关系也面临一些“两难”的问题。首先，上述国际组织成员涵盖世界多数国家，具有广泛代表性。G20成员从数量上是这些组织的少数派，却能影响整个组织的决策，使未参与决策的多数国家被动接受。这客观上引起了非G20成员的不满，也使这些组织在开展同G20合作时面临不小的内部压力。   其次，在面对与G20合作存在“民主赤字”的同时，国际组织也深刻认识到，就在全球经济中的权重而言，G20属于实质上的多数派。如缺少G20的支持，任何改革倡议或工作建议都难以推动甚至根本无法付诸实践。上述“两难”从本质上看，还是反映出当前全球经济治理领域代表性与有效性的矛盾。在该矛盾长期存在且缺乏彻底解决基础的情况下，G20与国际组织相互支持、相互借重的一面会继续发展下去。一定意义上说，只要G20各成员有足够的政治意愿开展国际合作与政策协调，主要国际经济金融组织就乐于“捧场”。双方关系的主动权在G20手上。   G20同具体国际组织关系细述   （一）同全球经济治理四大机构的关系。国际货币基金组织、世行、世界贸易组织是二战后建立的维护现行国际经济、金融、贸易体系的重要支柱，也被称为全球经济治理领域的三大机构或“三姐妹”。2008年国际金融危机爆发后，G20在金融稳定论坛（FSF）基础上创立了金融稳定理事会（FSB），成为国际金融监管领域的规则、标准制定者和改革实施者。   四大机构或者“四姐妹”成为后危机时期全球经济治理领域的核心机制。G20作为“指导委员会”，为形成上述“四姐妹”的治理架构提供了主要推动力，目的是依托这些机制实现G20勾画的未来全球经济治理蓝图。   G20核心议程包括以加强成员间宏观经济政策协调为宗旨的相互评估进程（Mutual Assessment Process）、以完善国际金融体系为宗旨的金融市场治理体系改革和以维护和促进多边自由贸易体系为宗旨的贸易议题。   这些议题无一例外都通过上述四大国际机构落实，其中国际货币基金组织和世行负责开展年度互评工作，FSB监督一系列金融市场治理和监管改革成果，主要包括：实施巴塞尔协议III、应对金融机构“大而不能倒”问题、强化对影子银行监管、提升金融消费者保护、推动会计准则改革、减少对信用评级机构依赖等。WTO负责推动贸易议题取得进展。承接这些G20重要议题进一步巩固了四大机构在全球经济治理中的地位和作用。   而G20也通过这些机构的具体工作彰显了在后危机时期全球经济治理中定规则、定标准、定调子的影响力。同时，为有效落实G20共识，这些机构也离不开G20支持其自身进行必要改革。最突出的表现就是G20推动对世行投票权和国际货币基金组织份额和治理结构进行改革，增加了新兴市场在上述机构中的发言权和代表性。   此外，FSB的诞生和机制化建设、WTO多边贸易谈判进展及在反对贸易保护主义方面取得进展，都离不开G20的政治推动力。总之，在后危机时期，G20同全球经济治理“四姐妹”是共生共存、相互依托、互为促进的命运共同体，也有望继续成为全球经济治理架构的重要支柱。   （二）同联合国的关系。如何处理同联合国的关系，始终是G20一个绕不过去的难题。应该承认，随着G20影响力上升并成为国际经济合作主要论坛，联合国在国际经济领域的影响被一定程度上弱化了。这一方面是因为联合国讨论经济问题以务虚为主，而G20能够凝聚主要经济体共识，定规则、定标准，行动能力强。   另一方面，则是由于联合国是全球性的国际组织，会员国数目众多，往往很难达成一致意见，公平和效率难以兼顾。G20为峰会机制，只有20个成员，占全球经济总量的85%，既有一定代表性，也容易取得实际成果。   G20在国际经济领域地位和作用逐步超越联合国固然有一定的客观性，但同时带来一个实实在在的问题，那就是G20成员毕竟有限，多数国家无法参与其中。一直以来，中小国家对G20合法性、代表性的批评从未间断。   它们普遍认为，G20属于在G8之外，架在世界各国头上的另一个“新贵阶层”，属于大国俱乐部，在就全球经济事务做决定的同时剥夺了广大发展中国家和中小国家的发言权、参与权、知情权。不少国家在联合国讲台上甚至直言不讳地指出，决定世界经济事务的不是G20，而应该是G193(联合国有193个成员国)。   基于上述因素，联合国大会已连续举行会议讨论同G20的关系问题，并要求G20向联合国汇报有关工作。此举一是给予其他非G20国家发泄不满的机会，二是利用G20成员的联合国成员机会，把G20同联合国联系起来，使联合国对G20的事务有一定的发言权。   G20自身也在主动适应上述形势和要求，主要做了三方面的努力。一是历届G20峰会均邀请联合国秘书长出席，秘书长的代表也全程参与G20各层次的筹备会议。二是同联合国大会建立相对固定的对话机制，授权G20轮值主席国向联大通报G20当年峰会的筹备设想，并听取广大联合国会员国的意见。三是多次邀请联合国30多个中小国家组成的“全球治理集团”代表（新加坡）参与G20峰会。   未来看，G20和联合国可以发挥各自比较优势，形成相互协同、相得益彰的关系。联合国可继续为世界各国特别是中小国家提供表达意见的舞台，就重要的国际经济问题进行深入、广泛讨论。G20则可继续发挥大国引领作用，积极致力于解决世界经济领域的重大和突出问题，并在决策过程中及时同联合国保持沟通。   （三）同OECD的关系。OECD参与G20有其天然优势。一是多数G20成员是OECD成员，G20中OECD成员包括：澳大利亚、法国、德国、英国、意大利、美国、加拿大、日本、墨西哥、韩国、土耳其。OECD对这些国家的宏观经济有着长期的跟踪。二是OECD自身拥有较强的宏观经济研究实力，能为G20提供所需的智力支持和政策建议。三是从实践看，OECD从未缺席G20有关重要具体议题的讨论，包括宏观经济形势、能源、大宗商品价格波动、全球价值链、反腐败等，G20本质上离不开OECD的支持。   同时，OECD也因固有缺陷导致无法完全无限制地介入G20核心议题。最主要的问题是OECD被定位为“富国俱乐部”、“发达国家集团”，多数G20新兴市场国家不是其成员，在深入开展同OECD合作方面存在政治困难。不管是OECD已制定的还是正酝酿的规则、标准、政策建议，都将这些新兴市场国家排除在外，既有违反G20成员民主协商、平等决策的议事原则，也在客观上带来了相关标准不具备普遍适用性的难题。   例如在G20讨论贸易时涉及的OECD关于出口信贷标准和在讨论反腐败问题的《反贿赂公约》都遭到部分G20成员的反对。因此，OECD开展G20相关工作时面临的阻力就大于上述“四姐妹”。在G20所有成员不可能短期内都加入OECD的情况下，OECD能发挥多大作用，取决于其同G20非OECD成员的关系，特别是同中国的关系。因为中国是G20内第二大经济体，少数几个非OECD国家之一。而中国囿于自身的发展中国家定位、OECD涉台湾问题无法妥善解决等因素，在参与OECD工作方面较为谨慎。   （四）同其他多边开发机构的关系。由于亚洲开发银行（ADB）、非洲开发银行（AFDB）、泛美行（IDB）等区域多边开发机构都不属于直接参与G20进程的国际机构，同G20总体保持松散的合作关系。一是在G20对国际货币基金组织、世行等主要国际金融机构增资效应的影响下，区域多边开发机构也通过增资加大参与本地区金融救助活动力度，有效防范了危机恶化和蔓延，在政策行动上产生合力。二是在G20讨论基础设施融资问题上，就推动具体融资项目取得进展方面提供技术支持。   未来看，G20尚未做好更多地利用和借重区域多边开发机构的准备。双方的关系仍将以松散为特点。   （五）同FATF关系。金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF）是1989年7月G7为专门研究洗钱危害及其预防措施，并协调反洗钱国际行动而成立的政府间机构，目前已经发展成为国际社会最为权威的反洗钱与反恐怖融资专业性组织，制定的反洗钱与反恐融资建议成为反洗钱和反恐怖融资领域公认的国际标准。   FATF直接向G20财长及央行行长会议负责，向G20财长及央行行长会议报告工作进展。近年来，G20财长及央行行长会议、领导人峰会成果文件屡次在认可FATF工作的基础上，对FATF进一步开展工作提出明确要求。FATF有望在G20事务中发挥更大作用，成为G20重要的支撑机制。   同时，FATF2012年的一次举措为G20带来了不和谐因素。2012年上半年，FATF讨论制定新的国际标准时，因涉及“国内政治公众人物”的金融账户监管问题，而个别G20国家因国内立法问题尚难以做到，无法支持。FATF竟然采取了表决制，导致某个G20国家不得已投反对票。最终，在G20讨论上述新标准时，无法达成共识，无形中削弱了FATF在G20中的地位。因此，FATF要发挥作用，必须兼顾全体G20成员关切，否则在奉行协商一致原则的G20中只会面临质疑和批评。   总之，G20同不同领域的一系列国际和区域多边机构保持不同程度的合作关系。这种合作是互利共赢、相得益彰的良性互动关系。同时也要看到，未来G20同这些国际组织的关系发展关键取决于G20自身的发展状况。如G20在全球经济治理中的有效性、影响力和信誉度不断提升，则有利于其指导国际机构开展工作并提供更多资源。而国际机构也会更看重G20的平台作用，通过积极主动参与G20工作，扩大机构自身的影响力。   如G20议事效率下降，外界对G20信心减退，则同国际机构开展良性互动的难度就可能加大，最终不排除国际机构敷衍了事甚至另寻靠山的结局。为此，我们需要对G20有耐心，与其给予太高期望，不如细水长流、源源不断。不能因为哪一次有一个重大结果就重视它，反之就不重视它。   （本文节选自中国金融四十人论坛书系之《中国与G20——全球经济治理的高端博弈》，金中夏著，原文标题为《G20同各国际组织的联系及我国参与全球经济金融治理情况 》）  
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