标题：我国存款保险制度实施前瞻
时间：2015年11月11日 (下午1:52)
分类：央行与货币-总24期, 总24期, 政策与监管, 清华金融评论杂志文章
标签：无
作者：清华金融评论

文/中国人民大学博士研究生夏谦谦 《存款保险条例》自2015年5月1日正式在我国全面施行。本文详尽阐述了我国存款保险制度的后发优势，并指出了我国存款保险制度在实践中需要不断优化和完善的一些地方。 《存款保险条例》于2015年5月1日正式在我国全面施行。存款保险制度作为一国金融业的基本制度安排，和央行的最后贷款人职能以及宏观审慎监管职能，共同构成了我国金融安全网的重要组成部分，这也是中国金融业不断加速市场化改革、开拓创新的重要制度基础。 我国存款保险制度的后发优势 我国的《存款保险条例》自起草到实施，充分体现了后发优势，汲取了欧美国家存款保险制度的实践经验和教训启示，并在此基础上结合了中国的银行结构和金融习俗特点，立足于我国储蓄大国的实情，充分考虑我国存款者存款保护现状和历史上处置不良资产和金融风险的经验，使得我国的《存款保险条例》既符合国内银行业实际发展需要，又体现国际最佳实践和未来发展趋势。仔细研究可以发现，刚推出的中国存款保险制度颇为先进，在很多制度安排上具有领先性和创造性： 一是当银行兑付危机发生时，存款人有权要求存款保险基金管理机构在7个工作日内偿付存款，偿付周期远短于欧美国家。欧盟《存款保险制度指引》规定危机发生时，存款保险机构在20个工作日内偿付存款即可，10年过渡期结束后直到2023年12月31日前才逐渐缩短为7个工作日内偿付。由此可见，我国的偿付效率是很高的。根据过往的实践经验，当银行兑付危机发生后，存款偿付日越短，存款人的情绪越稳定，金融市场发生接触传染和交叉传染的可能性也就大为降低，金融系统的稳定性也越强。 二是我国在现阶段对所有的存款投保机构实行统一的基准费率，在基准费率基础上再逐步过渡到风险差别费率。统一的费率，使得操作和监管简单易行，但对于具有不同经营业绩和资产质量的存款投保机构来说，这一制度安排又是不公平的。经营业绩好、资产质量高的存款投保机构，其发生兑付危机风险的概率相对更低，理应按照更低的投保费率缴纳保费；而经营业绩和资产质量差的投保机构，由于其发生兑付危机风险的概率高，应按照更高的投保费率缴纳保费。投保费率收取的不公平性会诱发劣质存款机构的道德风险，加大存款保险市场逆向选择风险。在2014年之前，欧盟国家存款保险都是实行统一的基准费率。欧盟是世界经济体中比较早建立存款保险制度的区域，德国（原联邦德国）1966年、法国1980年、英国1982年就开始实行存款保险制度，但投保基准费率一直是统一的，未实行差别费率制。我国存款保险制度则不同，从一开始就明确要求存款保险费率需尽快从统一基准费率过渡至风险差别费率。根据存款保险基金管理机构对存款投保机构的风险评估，制定差别费率，风险高的机构需缴纳更高的保险费。 三是存款保险一般都实行限额偿付制度，但相比欧美，我国的最高偿付限额较高，对存款人利益的保护程度更高。最高偿付限额曾有30万、50万和100万元等几种考虑，最后定为初始阶段为50万元。央行2013年底对我国存款情况的测算数据显示，50万元的偿付限额覆盖了99.63%的存款户的全部存款。2014年前欧盟国家的存款偿付限额基本上在2万欧元左右，而2014年4月实施的新版《存款保险制度指引》则统一规定为10万欧元偿付限额。国际学术研究和保险实践常用最高偿付限额与人均国内生产总值（GDP）的比值来衡量存款保险制度保额的合理性。按我国2014年人均GDP为4.65万元来计算，我国存款保险最高偿付限额是人均GDP的10.75倍。欧盟发达国家这一比值基本是在3倍左右，经济欠发达的东欧国家由于其人均GDP较低，该比值能达到10倍～15倍。英国2003年之前实行分级保障，即2,000英镑以内全部保障，2,000英镑～33,000英镑之间保90%，2013年保额统一提高到85,000英镑，大约为其人均GDP的3.54倍。 四是我国存款保险制度实现了对存款的全覆盖，保险对象涵括投保机构吸收的公司及机构存款、个人存款。而相当部分国家的存款保险制度对公司及机构存款实行部分投保，对个人存款实行全部投保。在我国，公款私存是个老问题，普遍存在，个人存款账户中含有较多的所谓对公存款，主要是经营性的小微企业存款，因此我国对个人存款全部投保能覆盖较大部分的对公存款。欧盟2015年4月新推出的存款保险制度也趋向于实现保险对象统一覆盖，使对公对私存款都能被纳入其中。 五是存款保险机构精简。鉴于新设一个专门的存款保险机构的行政成本和沟通成本较高，设立周期较久，因此我国没有成立专门的存款保险公司，而是在央行内部设立一个由金融稳定局负责管理的存款保险基金，全面主导我国存款保险具体事宜。《存款保险条例》的主导思路是央行借用银行业监管机构的数据和武器来实施监管。 存款保险制度的影响积极正面 存款保险制度的设立，给市场处理银行兑付危机提供了一种“常态化”的运作机制。以往在我国，任何一家银行，即便是一家小型的金融机构经营失败、发生了兑付危机，处置起来也困难重重，面临的约束和限制较多：一是能不能及时处置，二是由谁来负责处置，三是由谁来拿钱。这一过程需要一系列的临时决策。得有处置工作领导小组，领导小组下辖各工作小组具体负责处置事务，还得有一套风险处置应急机制。这些机制都是临时决策制定的，不是常态化的，常常是一事一议，不同类型的风险事件往往需要不同的处置思路和解决方案，费时费力。因此，发生兑付危机之后，存款人取回存款的过程漫长而艰难；政府、央行和银监会处置和解决危机程序繁琐，决策周期较长。现在有了存款保险制度，存款兑付问题处置起来就容易多了，存款人的存款直接由存款保险基金在危机发生后7个工作日内实现赔付，在偿付限额50万元以下的存款人存款能够全部兑付，市场就不至于陷入恐慌，金融系统稳健性增强。 2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。虽然国家层面上积极鼓励民间资本参与并设立民营银行，但办好民营银行不是一件容易的事。韩国和我国台湾搞民营银行就不够成功。笔者认为，中国内地是在互联网金融发展方兴未艾基础上，在一个以国有银行为主的银行体系里借助互联网技术来发展民营银行，体制束缚少，创新性强，发展空间大，前景乐观。国家发展民营银行的战略举措，是为了加快完善金融市场体系，促进有序竞争，促使金融业更好地服务实体经济。我国正处于利率市场化加速时期，发展民营银行，存款保险制度的推出是一个重要保障。 有观点认为，存款保险制度推出并实施之后，由于单户单机构只偿付50万元限额，高于50万元的存款不受保护，从而会导致存款人在各个银行开立多个存款账户，分散存款，使得银行存款发生挪移和“搬家”。但从国际经验和实践上看，各国存款保险制度出台实施后都没有发生存款大规模“搬家”和分散化的现象。笔者认为，中国就更不会发生存款大规模转移现象，而且也没有必要发生。中国存款人在银行的存款由于政府隐形担保，过去一直很安全，现在存款保险制度实施之后，是在此基础上又多了一重保障，只会使得存款资金变得更加安全。 中国推出存款保险制度，是金融改革的整体需要，并不是纯粹为了对冲银行业破产风险，因为实施存款保险制度并不意味着将来银行业金融机构的破产就会增多。在中国这种政府主导的经济体系下，银行业金融机构的破产应该是极其罕见的。对于中国的银行业金融机构，其银行牌照特许权还是非常有价值的。即便在竞争充分的发达经济体中，银行业金融机构的破产也非常罕见、少之又少。2008年全球性金融危机爆发，在此过程中，也鲜有银行破产，更多的是危机银行处于被接管状态。 存款保险制度实施前瞻 美国联邦存款保险公司（FDIC）成立于1933年，迄今已有80多年的历史。欧盟国家的存款保险制度建立也有三四十年的历史。虽然我国存款保险制度自制定时就集思广益、博采众长，但也要在实践中不断优化和完善。 一是投保“存款”的范围。《存款保险条例》第四条规定“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外”。首先，“金融机构同业存款”这个金融名词怎么界定？过去我们银行从业者讲“同业存款”，实际指的就是“银行同业存款”。央行在2015年1月发布的《关于调整金融机构存贷款统计口径的通知》，已把“非存款类金融机构存放在存款类金融机构的款项”纳入“各项存款”统计口径。在我国，非存款类金融机构包括信托公司、金融租赁公司、汽车金融公司等银行业非存款类金融机构，还包括证券公司、保险公司、交易及结算类金融机构、金融控股公司和其他金融机构。除此之外，各类私募基金、资产管理公司、互联网金融公司，这些算不算“非存款类金融机构”？其次，“结构性存款”现在计为“一般性存款”，但实质上是理财产品，把它纳入投保存款范围不合情理。截至2014年末，金融机构结构性存款余额为2.21万亿元，占各项存款余额的比值为1.88%。《存款保险条例》第五条规定“同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算”，这“同一存款人”是以法人口径，还是按集团口径计算，也应明确。 二是保险基金的缴纳和运用。即便按照存款余额或日均的万分之一收缴保费，由于我国存款规模庞大，一年收取的保费也达80亿元，5年则是400亿元。现阶段，我国存款机构破产清算的概率极低，不太需要动用多少存款保险基金，意味着存款保险基金的结余较大。对于这笔闲置的巨额存款保险基金，如何实现保值增值，这也是一个值得思考的问题。或者，存款保险基金积累到一定水平，存款机构是否可以适时获得减免缴纳保险费？荷兰、卢森堡、意大利等国过去就实行过事后认缴保险基金制度，即银行业金融机构破产危机发生后需要动用存款保险基金，再由各存款投保银行按基于危机处置成本设定的保险费率缴纳存款保险基金以救助存款人，其目的是为了减轻投保存款银行的财务负担。 三是投保机构的扩展。现阶段我国存款保险制度接纳的投保对象主要是商业银行和农村信用社。但实际上困扰和影响中国金融系统稳定更多是各类类存款性机构，正规的指持有相关金融业务牌照的公司，如企业集团财务公司、资管公司、信托公司等，不正规指不持有牌照的公司，如市场上各类金融公司、投资基金公司等。虽然法律规定这些类存款性机构不能吸收公众存款，但它们绕开监管，现在做的业务和吸收公众存款相似。如果这些机构出了问题，那肯定也是群体性事件，引发群体性恐慌，也会波及经营良好的银行业金融机构。 四是存保基金管理机构与现行监管部门的关系。存保管理机构的职权大体有两个极端，一是只承担“付款箱”职能，仅负责投保存款的偿付，德国、荷兰、瑞士最为典型；二是在承保同时，还承担银行监管职能，美国联邦存款保险公司（FDIC）最为典型。目前，我国存保管理机构有一定程度的监管职能，体现为“对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查”，“存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，并与央行、银监会等金融管理部门、机构建立信息共享机制”，有权与央行、银监会一道要求存款投保机构“及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施”。现在《存款保险条例》总的思路是避免投保机构重复报送信息资料，避免被重复监管。实践中，如何执行到位，还是有困难的。 五是当存款机构对存款投保后，要向存款客户切实履行真实告知义务。即当存款客户在银行开立存取款账户时，应主动告知存款人该笔存款相关投保信息以及发生兑付危机后可获得的最高偿付限额。在国外，存款投保银行都会在其网点显眼位置向存款客户告知相关投保信息。在我国，中小型银行也许会愿意主动提示投保信息，但大型银行可能会认为没有必要。从加强对存款保险制度的宣传、提高存款人的风险意识角度来看，央行应要求投保金融机构向存款客户履行统一的告知义务。 六是存款保险制度实施后，银行业金融机构的应对之策。存款保险制度对银行及其客户都是新生事物，为避免引起不必要的市场波动，商业银行应该加强对存款保险制度实施工作的组织领导。第一，加强流动性管理。做好资产负债管理，密切监测大额资金变动，研判流动性影响因素，保持备付金充裕，以保证支付安全。第二，加强舆情管理。按照央行统一要求做好正面引导，监测舆情，发现同业不正当竞争行为应及时报告。第三，加强对分支机构营销行为的管控。严禁基层员工诋毁同业、误导存款人和不正当竞争等行为，严禁违规揽存和哄抬利率，保证客户正常划款和取现。第四，做好单户50万元以上存款客户排查、走访和解释，促使客户理解50万元以上存款仍是安全、有保障的。 本文编辑/丁开艳
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