标题：侯幼萍,程红星:期货市场发展与期货立法
时间：2014年4月29日 (下午4:41)
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标签：侯幼萍, 期货, 程红星
作者：清华金融评论

文/侯幼萍 上海政法学院国际法学院副教授；程红星  中国金融期货交易所法律部执行经理 本文编辑/彭晓云 期货市场的进一步发展，迫切需要一部基础性法律——《期货法》的保障。本文从立法宗旨、调整范围、期货交易所相关制度、期货交易风险控制与管理、投资者权益保护等方面阐释了期货立法的初步构想。 期货市场是一个专业的风险管理市场，是多层级资本市场的有机组成部分，对于发展多层次资本市场、深化金融体制改革意义重大。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求进一步完善汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，稳步推进多层次资本市场建设，这些都需要一个并行的金融期货市场提供风险管理服务，以维护相关市场的稳定和安全。 期货市场发展亟需期货法的保障 期货市场是一个规则导向的市场，完备的法律制度体系是市场平稳运行、稳步发挥功能的关键。目前，由《期货交易管理条例》（以下简称《条例》）、“两个司法解释”“若干规章和规范性文件”以及相关自律规则组成的期货市场法规体系已经基本形成。 期货市场的进一步发展，迫切需要一部基础性法律。 第一，制定《期货法》是提升我国期货市场的法律层级的必然要求。作为一部行政法规的《条例》，缺少对期货市场基础法律关系、民事权利义务和法律责任方面的规范，无法实现期货市场特质性制度与《合同法》《破产法》《担保法》等相关民商事法律的协调。 第二，制定《期货法》是场内场外金融衍生品的协调的必然要求。《条例》规范的主要是场内期货交易，对于证券衍生品和期货衍生品的界定和调整分工、场外金融衍生品交易的规范等问题在法律层面尚不明确，也需要通过制定《期货法》一并加以考虑和解决。 第三，制定《期货法》是维护投资者权益的必然要求。期货及衍生品市场采取保证金交易、杠杆高、风险大、专业性强，对投资者权益保护的法律制度安排比较特殊。目前，《条例》更多的是从行政法规的角度对市场进行规制，对与投资者权益保护相关的民事法律关系、民事法律责任等没有进行相应的安排。需在通过制定《期货法》，作好顶层设计，从完善监管制度、统一监管体制、加强适当性管理、强化信息披露与风险揭示等入手，吸收国外成熟经验做法，加强对投资者合法权益的保护。 期货立法的初步构想 期货立法的基本原则 期货立法应当坚持以下四个基本原则。其一，期货立法应当借鉴我国期货市场规范和发展的经验，充分吸收《条例》的成果。《条例》是我国期货市场发展经验及教训的“固化”，反映了中国期货市场发展与监管的基本规律，对于其中有益的制度设计需在期货法中予以继承。其二，结合我国期货市场的实际和发展特点，积极借鉴域外成熟市场的先进立法经验，切实实现相关制度的本土化。其三，参考我国证券市场的发展与监管经验，尤其是证券市场集中统一的监管体制及相关监管实践。其四，为将来的期货市场制度创新预留法律空间。期货立法应当充分考虑期货市场中长期发展的需要，规范与发展并重，在强化监管的同时，也强调促进期货市场的稳步发展。要减少不必要的行政管制，适度鼓励市场创新，为进一步发挥市场功能，服务于国民经济建设创造良好的法制环境。在具体的立法技术层面，期货立法中应保持规范条文的原则性与灵活性，尽量避免对期货市场的发展造成法律上的障碍。 期货法的基本框架和内容 期货立法中应当明确其立法宗旨、调整范围、期货交易所相关制度、期货中介机构及服务机构、期货交易及结算的基本规则、风险控制与管理、投资者权益保护、监督管理以及法律责任等内容。 立法宗旨 期货市场是金融市场的重要组成部分，风险管理是其基本定位。在确立期货法的立法宗旨时，既要体现金融立法的一般宗旨，又要充分体现期货市场的特点，突出规范市场运行、保护投资者合法权益和防范系统性风险这三项宗旨。处理好法制、监管和发展这三者的关系，在加强监管的同时逐渐放松管制，促进期货市场的规范、稳步发展。 调整范围 《期货法》的调整范围将涉及四方面问题：一是明确期货交易的定义。《期货法》的核心调整范围应当是商品、金融产品的场内集中标准化期货期权合约交易。二是是否将特定场外市场纳入调整范围，从境外市场经验来看，国际金融危机之后，将特定场外衍生品纳入监管是国际性趋势。建议结合我国场外市场的实际，将特定具有期货期权交易特征的场外交易纳入调整范围。三是实现《证券法》与《期货法》调整范围的协调。证券衍生品可以分为证券型（如认股权证）和契约型（如股指期货、期权等）两大类，建议按照其不同的法律属性和交易机制，分别纳入《证券法》和《期货法》中。四是禁止非法期货交易。建议将清理大宗商品市场相关经验提升到法律层面，在《期货法》中明确禁止非法期货交易。 期货交易所相关制度 期货交易所是期货市场的核心，是依照其自律规则履行自律监管职责的市场组织者。同时，也是交易的中央对手方，履行集中履约担保职责。期货交易所相关制度中应明确交易所的性质与定位，规范期货交易所的职能，明确会员制与公司制交易所的组织机构与治理架构。就公司制交易所而言，应当明确公司制交易所的公司本质，参照《公司法》，并结合监管需要，对于公司的组织架构和内部治理进行规范。 同时，期货交易所是自律监管机构，依照其业务规则履行自律监管职责。为了保证期货交易所积极主动、全面及时履行自律监管职责，《期货法》中应当明确交易所业务规则的效力，确立交易所履行职责中的诉讼阻隔机制，规定市场参与者在起诉交易所前应当已经穷尽内部救济机制，期货交易所应当免予承担因履行自律监管职能而产生的民事责任。 期货市场中介机构及服务机构 期货立法应当明确界定期货市场相关参与中介及服务机构的种类和职责，确立其相互间的基本民事权利义务关系。期货法应当重点就期货市场的核心中介机构，如期货公司、期货保证金存管银行、介绍经纪商（IB）等相关主体，制定相关的准入条件、业务监管要求，明确相关的禁止性规定，规定相应的监督管理措施。从境外相关的立法经验来看，《期货法》还应当根据投资者的专业性，规定中介机构对机构投资者和普通投资者负有不同的说明义务和举证责任。 期货交易及结算的基本规则 期货立法应当明确期货交易基本法律关系的属性，明确界定相关市场参与主体的民事权利义务关系和法律责任，规定相关的业务规则。关于期货结算制度，期货立法应当明确期货交易所的集中履约担保地位及相关法律关系，明确规范会员全员结算与会员分级结算两大结算制度安排，科学界定保证金及保证金收取行为的法律属性，尤其是有价证券充抵保证金的法律属性。同时，由于结算机构的履约担保对于期货交易的正常进行具有重要性，期货立法还应通过“破产隔离”的制度设计对结算资金予以特别保护，具体而言，应当确定期货结算资金在结算前不得被查封、冻结或者执行的属性，明确期货结算机构的结算行为优先于结算参与人的破产行为，保证结算的最终性。 期货交易风险控制与管理 期货立法应当强调健全风险控制体系和加强风险控制。期货市场监管重在强化期货市场的风险管理，有效控制市场风险。期货立法要强化市场主体的风险控制责任，确立期货交易所、期货公司核心风险控制措施的法律地位，建立有效的风险控制机制，进一步完善市场风险管理体系，强化保证金管理，维护投资者利益，切实控制和化解市场风险。 投资者权益保护 期货立法应当明确规定期货经纪机构对投资者财产及权利保护的基本要求，确立投资者适当性制度和防范客户保证金被挪用的具体制度。同时，期货立法应当规定投资者保障基金制度，落实对破产期货经纪机构投资者债权的保护。此外，由于欺诈、市场操纵和内幕交易是期货市场违规行为的主要表现形式，但当前的期货市场规范又只规定了上述行为的行政责任，所以，为了确保投资者得以通过民事诉讼途径维护自身权益，期货立法还应当具体规定期货市场操纵和内幕交易的民事责任。 监督管理 《期货法》应当坚持和维护期货市场集中统一管理的监管体制，强化对期货监管机构的授权，确保期货监管机构能够及时、有力地执法。同时，《期货法》对于一些纳入调整范围的场外市场，应当明确监管安排，并要求建议相关监管部门建立跨部门的监管协作机制。具体而言，应当根据《期货法》的调整范围，理顺下列关系：一是要划分好期货监督管理机构与国务院其他部门及地方政府之间的监管职权范围，避免职责不清或监管重叠。二是要理顺期货监督管理机构与银行等其他金融监督管理机构之间的关系。按照功能监管的要求，对属于同等法律关系的活动要遵循统一的监管标准。三是在合理界定《期货法》与《证券法》调整范围的基础上，作好期货及衍生品市场与证券市场监管之间的衔接安排。
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