标题：对加强地方政府债务管理的建议
时间：2016年8月2日 (上午9:08)
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作者：清华金融评论

  [1] 文/中国人民大学经济学院博士后胡恒松、中央财经大学中国金融发展研究院硕士研究生钟辉强 目前，在我国经济发展趋缓的背景下，适度宽松的经济政策有助于扭转下行的经济，同时也进一步推高了地方政府负债。 地方政府债务指的是债务人为地方政府时，与债权人发生的债权债务关系。一般情况下，地方政府债务可以分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务四类。政府债务问题已经成为制约经济可持续发展的一个难题，加强债务管理应为预防债务问题爆发的有效手段。 地方政府债务增速和增幅不小，偿债压力较大，但风险整体可控 我国经济连续多年保持了高速发展，地方政府在责权不匹配的环境下，也随之不断举债。在经济快速发展的过程中，适度举债有利于地方经济的发展，但在经济发展放缓的情况下，过度负债将阻碍经济的可持续发展，甚至会拖累经济。 地方政府债务增幅明显，债务规模和偿债压力不断增大。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，限制了地方政府的举债行为，整体债务的增长速度也放缓了，其中河北、四川、江苏、新疆四地的政府债务余额甚至出现了下降的情况。但是，由于我国面临不断加大的经济下行压力，国家发改委、证监会以及交易商协会等债券主管部门逐步放松了审核标准，鼓励地方政府通过融资拉动地方经济。 在此背景下，地方政府整体债务增速和规模都明显增大，江苏省基本每个县级政府平台都积极融资，2015年江苏省成为债务余额最高省份，其债务余额高达10556亿元，债务余额最高的三个省份依次为江苏、山东和浙江。贵州作为经济欠发达省份，也积极参与到债券融资的大潮中，2016年初省委组织部一次性从全国各金融机构中，选拔了百余名金融专家挂任州县及副职分管融资工作，贵州也因此实现了经济快速发展，随之成为了全国负债率最高的地区之一。另外，重庆通过设立PPP基金融资近千亿，虽然此举重庆市政府的财政负债率下降了，但是隐性的负债增加明显，偿债责任和压力客观存在。 截至2015年末，纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，地方政府债务16万亿元，全国政府债务合计26.66万亿元，占GDP的比例为39.4%。此外，地方政府负有担保责任的以及可能承担一定救助责任的地方政府或有债务，按照审计署2013年6月匡算的平均代偿率20%估算，2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右，潜在的债务风险不可小觑。 部分地方政府债务率较高，全国债务风险尚处于可控范围。从债务率看，通过使用国际通用债务率（债务余额/综合财力）这一指标来衡量，2015年末辽宁省（157.72%）和云南省（121.67%）债务余额都超过了其综合财政实力，债务率都已超过了100%的警戒线。目前，个别省份由于财政收入增速放缓甚至负增长，政府卖地等基本收入也不乐观，地方政府偿债能力显著降低，偿还债务的可用资金不断减少，债务风险不断加大。 不可否认，由于部分地区债务余额的不断增长，加之财政收入增长放缓，当前我国地方政府债务风险问题，不应盲目乐观，应该保持相对的谨慎。借鉴发达国家债务融资管理实践经验，结合我国经济总体运行情况，可以判断我国地方政府债务增速快，债务规模和偿债压力大，但我国地方政府债务风险总体而言是可控的。 地方政府债务管理面临的问题较多 不同地方政府对于债务问题认识不一，有的根据建设项目确定融资规模，有的根据融资能力建设项目，可怕的是有的地方政府缺乏对债务问题的认识，对于外来资金来者不拒，不计成本的融资。问题主要表现如下： 一是地方政府举债过于武断。一些地方政府在进行举债时比较盲目，没有考虑地方经济发展的实际需求和相应的政府财政承受能力，对项目的可行性缺乏科学论证，结果导致项目既不能发挥应有的作用，同时还加重了政府的债务负担。随着债务的到期，常常不能按期偿本付息，只能通过“借新还旧”或者政府财政垫付等方式，导致政府债务不断积累。 二是地方政府债务管理缺位。当地方政府无力偿还债务时，为了避免出现实质性违约，中央政府通常会进行兜底。由于存在着道德风险，地方政府为了追求高增长通常会想方设法通过不断举债来发展经济。地方政府很难主动进行债务管理来控制债务风险，最终导致债务规模越来越大。 三是债务结构复杂。地方政府债务除了利用政府融资平台公司来进行投融资外，还可以向银行贷款。此外，事业单位的债务也有可能转换为政府债务。根据2013审计结果，融资平台公司的地方政府性债务中借款（主要是银行贷款、信托融资）和城投债的总规模占比为74%。机关单位、事业单位的债务约等于审计署口径中政府部门和机构、所有事业单位的债务减去地方政府债券规模，融资方式以银行贷款为主，偿债来源主要是财政资金。 四是缺乏预算管理制度。面对地方政府的庞大债务规模，大多数地方政府并没有加以重视将其纳入预算管理体系。由于地方政府的很多债务处于预算体制之外，使得地方政府债务很难进行准确的统计和管理。 五是债务风险预警机制不足。当前，一部分地方政府对债务风险预警机制缺乏重视，没有建立相应的机制来预防潜在的风险。另一部分地方政府虽然建立了一定的风险预警机制，但由于缺乏科学性和规范性使得实施起来难以达到令人满意的效果。 地方政府债务管理建议 1、深化财政体制改革，增加地方政府财政收入。中央和地方的财权与事权不匹配是导致地方政府过度举债来发挥其政府职能的主要原因。因此，科学合理地划分事权和财权，增加地方政府的财政收入，有利于降低地方政府的举债需求从而控制债务风险。 2、建立偿债准备金制度。地方政府在举债时，有必要提取一定比例的募集资金作为专门的偿债准备金，以备按期偿债之需。建立科学合理的偿债准备金制度，有助于降低债务风险，地方政府在进行偿债准备金制度建设时可以借鉴国外的先进经验。 3、进行债务预算管理。建立债务预算管理机制，将地方政府债务纳入预算管理，有助于加强对地方政府债务规模的控制和管理。 4、加强债务风险预警机制建设。地方政府应当对举债的主体、募集资金使用以及债务期限等情况进行监督，建立科学合理的风险预警机制，有助于对潜在的债务风险进行事前控制，避免违约的出现和实现债务风险的有效管控。 本文编辑/丁开艳 [1] http://www.thfr.com.cn/wp-content/uploads/2016/08/11.jpg
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