作者：清华金融评论
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文/中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇
本文编辑/丁开艳
营改增的推进引发了中央、地方财政收入调整的讨论。本文认为，应是以营改增为契机，摆脱按既有财力分配格局调整税种或税种分享比例的惯常做法，对当前的分税制做进一步优化完善。
中央、地方财政关系调整已讨论多年，从2016年1月1日起，证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入。这次调整中受到直接影响的地区主要是上海和深圳，这是否意味着中央将进一步上收财力成为一种趋势，还需再观察，但是这次小调整为未来的中央、地方财政关系重构，增添了新变数。
中央、地方财政关系调整的新要求
在印花税收入调整之前，作为深化财税体制改革中税制改革的重要内容，营改增（营业税改征增值税）的推进也引发中央、地方财政收入调整的讨论。
营改增目前还剩下建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，这四大行业是难啃的骨头。虽然“十二五”时期未能如期完成营改增，但营改增已是大势所趋，尽管面临的困难不小。
增值税与营业税都是我国税收收入中的大税种。前者是我国第一大税种，后者是地方税收入中的第一大税种。营改增属新一轮财税体制改革的重要内容，是税制改革的重中之重。表面上，它是从营业税到增值税的转换，实际上，它在有助于完善税制之余，将必然影响到中央、地方财政关系。在当前的营改增中，为了避免地方政府因之失去最重要的财源，调动地方政府实施营改增的积极性，作为过渡，营业税改征增值税的收入仍然归地方政府所有。
但是，这种过渡难成长远之计，否则无形中割裂了增值税的完整性：一方面原有的增值税继续按75:25在中央与地方之间实行共享，另一方面营改增部分的新增值税收入仍归地方政府所有。这种情形，如果继续下去，对增值税到底是国税还是地税而言，难免有不伦不类之嫌。因此，营改增不仅属于税制改革本身的范畴，也对中央、地方财政关系提出了调整的新要求。随着营业税将逐渐退出历史舞台，如何在完善税制之际，对中央、地方财政关系做相应调整，使之更符合现代财政制度建设的要求，将是新一轮财税体制改革必须要面对和解决的问题。从这点上讲，在营改增即将全面到位之时，未雨绸缪，谋划中央、地方财政关系的调整，将是顺理成章且日渐迫切的事。
政策建议
关于营改增后的中央、地方财政关系，已有不少建议方案相继出现。就税制本身来讲，对营改增后地方财力的弥补，这些方案归纳起来，一类是重新核定增值税分享比例，以提高增值税的地方分享比例来弥补地方财力；一类是在现在诸税种中进行搭配组合，比如提高所得税的地方分享比例，或将个人所得税、车辆购置税等税种划归地方税等；还有一类是为地方开征新税，如零售税、居民房产税等。纵观这些方案，其共同特点是围绕着如何保持现有中央、地方财力格局大体不变来算账的。
诚然，这种算账有助于维持地方的既有财力，然而，它可能是以牺牲某些税种的固有属性为代价。比如，所得税对收入分配、经济稳定与增长均有很大的影响，因此应属于中央税，但目前无论是企业所得税还是个人所得税，都属于中央与地方共享税；为了弥补营改增后地方财力的不足，甚至有建议提出将个人所得税划归地方税，等等。若是不考虑税种属性而只是为了保持中央、地方财力格局大体不变来任性操作，将会使1994年分税制改革的不完善性得以延续下去，也与新一轮财税体制改革构建现代财政制度的目标不符。
故而，针对营改增所带来的中央、地方财政关系重构，笔者建议，不妨摆脱按既有财力分配格局调整税种或税种分享比例的惯常做法，而是应立足于分税制的完善，从税种的固有属性出发，规范地划分中央税与地方税。
一方面，将具有收入分配功能、经济稳定与发展功能的税种列为中央税，如增值税、所得税、消费税、资源税等，这些税种的税基流动性强、分布不均衡，因此应属中央税。
另一方面，对地方资源配置影响较大、税基相对稳定的税种列为地方税，如财产税、零售税等。至于由此形成的地方财力缺口，在明晰中央与地方事权与支出责任的基础上，中央通过转移支付或税收返还的方式解决。这里，弥补地方财力缺口，关键是如何按照“外部性、复杂性、激励相容性”的原则，划分中央与地方事权与支出责任。唯有如此，才能使分税制建立在科学规范的基础上，从而有助于调动中央与地方的两个积极性。
总之，增值税和营业税都是我国大税种，对中央与地方的财政收入意义重大，加上证券交易印花税的调整为中央、地方财力调整添了变数，笔者认为，中央、地方财政关系重构，不应是简单的既有中央、地方财力格局的修修补补，而应是以营改增为契机，以构建现代财政制度为目标，通过深化财税体制改革，对当前分税制做进一步优化完善。这也正是营改增倒逼中央、地方财政关系重构的意义所在。
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